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Lavoro e occupazione - Risoluzione consensuale del rapporto di lavoro

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Lavoro e occupazione - Norme della regione Calabria - Dipendenti titolari di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato - Risoluzione consensuale del rapporto di lavoro - Indennità supplementare pari a otto mensilità della retribuzione - Previsione con norma qualificata di interpretazione autentica dell'esclusione, nella determinazione dalla predetta indennità, del rateo di tredicesima mensilità - Violazione del principio di uguaglianza sotto il profilo dell'irragionevolezza e del contrasto con i principi di certezza del diritto e di legittimo affidamento. - Legge della Regione Calabria 13 giugno 2008, n. 15, art. 44, comma 2. - Costituzione, art. 3.

Tribunale di Catanzaro, Ord. n. 408 del 14.10.2010 
 

Fatto

Con ricorso depositato in data 19 magio 2009 la ricorrente, già dipendente della Regione Calabria presso l'Assessorato ai Lavori Pubblici, esponeva di aver presentato domanda di risoluzione consensuale del rapporto ai sensi della legge regionale n. 8/2005. Tale normativa era finalizzata a realizzare il contenimento delle spesa pubblica e ad accelerare il processo di riorganizzazione dell'Amministrazione, consentendo ai dipendenti titolari di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato di almeno due anni, di usufruire, quale incentivo alla risoluzione consensuale, di «un'indennità supplementare pari a otto mensilità della retribuzione lorda spettante alla data della predetta risoluzione, per ogni anno derivante dalla differenza fra 65 anni e l'età anagrafica individuale, espressa in anni, posseduta alla data di cessazione del rapporto di lavoro, calcolati per un massimo di sei anni» (cfr. art. 7, legge regionale n. 8/2005). In data 26 ottobre 2005, era stato sottoscritto il contratto di risoluzione consensuale del rapporto di lavoro tra le parti, nel quale, tra gli emolumenti da corrispondere alla ricorrente, era ricompresa l'indennità supplementare di cui al citato art. 7, da calcolarsi secondo la predetta disposizione legislativa e le modalità applicative di cui all'art. 11 della delibera della Giunta Regionale n. 532 del 30 maggio 2005 in base al quale l'indennità in questione «si compone di tutti quegli elementi che assumono i connotati di compenso fisso, continuativo e costante e generale, con eccezione di quelli occasionali.». Nonostante la chiara enunciazione della descritta disciplina, la Regione Calabria aveva omesso di computare il rateo di tredicesima mensilità quale componente della retribuzione lorda spettante al momento della risoluzione e quindi come base di calcolo dell'indennità supplementare in questione. A nulla erano valsi i tentativi stragiudiziali di bonario componimento, negando l'Amministrazione di dover computare il rateo di tredicesima mensilità allo scopo di determinare l'ammontare della citata indennità. Successivamente, la legge regionale n. 15 del 13 giugno 2008, art. 44 (interpretazione autentica art. 7 legge regionale 2 marzo 2005, n. 8), aveva disposto al comma 2: «l'art. 7, comma 6, della legge regionale 2 marzo 2005, n. 8, deve essere inteso nel senso che la retribuzione lorda spettante alla data di risoluzione consensuale del rapporto di lavoro, utile ai fini della definizione dell'indennità supplementare prevista dalla medesima legge, è quella individuata, per il personale in posizione non dirigenziale alla cessazione volontaria dal servizio, all'art. 52, lettera c), del CCNL 1999 e successive modifiche con esclusione nelle determinazione della citata indennità del rateo di tredicesima mensilità.».In applicazione di tale ultima disposizione, la Regione aveva negato alla ricorrente le spettanze richieste. La ricorrente affermava che, alla luce della giurisprudenza costituzionale in tema di norme di interpretazione autentica, la disposizione di cui al citato art. 44, legge regionale n. 15/2008 doveva ritenersi costituzionalmente illegittima per violazione degli artt. 3, 111 Cost. nonché art. 6 della CEDU. La disposizione si poneva, in particolare, in contrasto con i principi di ragionevolezza, certezza del diritto, affidamento nonché equo processo e parità delle parti di cui alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo. Nel merito, concludeva chiedendo la condanna dell'Amministrazione al pagamento della differenza tra quanto percepito a titolo di indennità supplementare, e quanto alla stessa spettante in virtù dell'inclusione del rateo di tredicesima mensilità nella base di calcolo della stessa. Si costituiva la Regione con memoria depositata il 30 marzo 2010 rilevando l'infondatezza della pretesa della ricorrente alla luce della nuova normativa regionale. Rilevava, in particolare, la piena legittimità costituzionale del citato art. 44, ben potendo il legislatore attribuire efficacia retroattiva ad una disposizione di legge, non godendo l'irretroattività di una copertura costituzionale se non in materia penale. Diritto1. Sulla violazione dell'art. 3 della Costituzione. La questione di legittimità costituzionale dell'art. 44, comma 2, legge regionale della Calabria n. 15/2008 non è manifestamente infondata. La disposizione così recita: «l'art. 7, comma 6, della legge regionale 2 marzo 2005, n. 8, deve essere inteso nel senso che la retribuzione lorda spettante alla data di risoluzione consensuale del rapporto di lavoro, utile ai fini della definizione dell'indennità supplementare prevista dalla medesima legge, è quella individuata, per il personale in posizione non dirigenziale alla cessazione volontaria dal servizio, all'art. 52, lettera c), del CCNL 1999 e successive modifiche con esclusione nelle determinazione della citata indennità del rateo di tredicesima mensilità ...» Si dubita della legittimità della norma ora riportata nella parte in cui, a tre anni di distanza dall'emanazione del citato art. 7 legge regionale n. 8/2005, prevede nuovi criteri di determinazione dell'indennità supplementare (c.d. incentivo all'esodo) escludendo dalla base di calcolo della stessa, la tredicesima mensilità. Sul punto, si osserva come secondo la disciplina contenuta nella norma oggetto di interpretazione, è attribuita ai dipendenti con contratto di lavoro a tempo indeterminato da almeno due anni la possibilità di presentare alla Regione proposta per la risoluzione consensuale del rapporto di lavoro a fronte della corresponsione di un'indennità supplementare pari a otto mensilità della «retribuzione lorda spettante alla data della predetta risoluzione, per ogni anno derivante dalla differenza fra 65 anni e l'età anagrafica individuale, espressa in anni, posseduta alla data di cessazione del rapporto di lavoro, calcolati per un massimo di sei anni». La stessa Regione Calabria ha altresì formulato, in data 30 maggio 2005, i criteri applicativi della predetta disposizione normativa, pubblicati con Deliberazione della Giunta regionale n. 532. Sul punto, la citata delibera, prevede che «l'indennità prevista dalla legge regionale in questione rappresenta un incentivo all'esodo ed ha carattere aggiuntivo rispetto alla indennità di fine servizio normalmente spettante al pubblico dipendente ... e si compone di tutti quegli elementi che assumono i connotati di compenso fisso, continuativo, costante e generale, con eccezione di quelli occasionali od elargiti a titolo di ristoro ed indennizzo per la particolare gravosità delle mansioni richieste (es. indennità di struttura)». A fronte di tale quadro normativo, la ricorrente ha formulato proposta si risoluzione consensuale del rapporto, sottoscrivendo apposito contratto, il cui punto 5 rinvia espressamente alle modalità di calcolo descritte nella citata Delibera della Giunta regionale n. 532 del 30 maggio 2005. In considerazione dell'errata determinazione dell'indennità in questione, ed seguito di numerose diffide stragiudiziali al fine di sollecitare il corretto adempimento, la Regione Calabria è intervenuta con la censurata disposizione normativa, rideterminando le modalità di calcolo dell'indennità supplementare. Ebbene, non v'è dubbio che nell'ambito del quadro normativo e regolamentare previgente, l'indennità in questione dovesse essere calcolata in riferimento alla retribuzione lorda spettante al momento della risoluzione, per tale intendendosi quella formata da tutti quegli emolumenti aventi carattere di continuità e generalità, dovendosi quindi comprendere anche il rateo della tredicesima mensilità. La disposizionéera senza dubbio chiara sul punto e non necessitava di alcuna interpretazione. Ne deriva, pertanto, la non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale sollevata dalla ricorrente in riferimento ai principi di ragionevolezza, certezza delle situazioni giuridiche nonché di tutela del legittimo affidamento. Sul punto, si osserva come la giurisprudenza costituzionale ha più volte affermato che il legislatore può adottare norme che precisino il significato di altre disposizioni legislative quando sussista una situazione di incertezza nell'applicazione del diritto o vi siano contrasti giurisprudenziali e quando la scelta imposta dalla legge rientri tra le possibili varianti di senso del testo originario, con ciò vincolando un significato ascrivibile alla norma anteriore (v., tra le altre, le sentenze n. 311 del 1995 e n. 397 del 1994 e l'ordinanza n. 480 del 1992). Inoltre la stessa Corte ha avuto modo di affermare, in più di un'occasione (da ultimo, sentenza n. 234 del 2007), che non è decisivo verificare se la norma censurata abbia carattere effettivamente interpretativo (e sia perciò retroattiva) ovvero sia innovativa con efficacia retroattiva, trattandosi in entrambi i casi di accertare se la retroattività della legge, il cui divieto non è stato elevato a dignità costituzionale salvo che per la materia penale, trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non contrasti con altri valori ed interessi costituzionalmente protetti. Pertanto, l'effettivo problema da affrontare nella presente fattispecie investe sostanzialmente i limiti che il legislatore incontra nell'attribuire efficacia retroattiva ad una determinata disposizione di legge. In proposito, la stessa Corte ha individuato, oltre alla materia penale, altri limiti che attengono alla salvaguardia di norme costituzionali (v., ex plurimis, le citate sentenze n. 311 del 1995 e n. 397 del 1994), tra i quali i principi generali di ragionevolezza e di uguaglianza, quello della tutela dell'affidamento legittimamente posto sulla certezza dell'ordinamento giuridico, e quello del rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario (ciò che vieta di intervenire per annullare gli effetti del giudicato o di incidere intenzionalmente su concrete fattispecie sub iudice). Nel caso di specie,si dubita che la lettura del citato art. 7 fornita dal successivo art. 44 censurato, possa ritenersi in qualche modo ricompresa in una delle possibili letture della disposizione originaria. Si osserva, in particolare, come l'art. 7 contenga un rinvio sostanziale alla definizione contrattuale di retribuzione lorda, per tale intendendosi, ai sensi dell'art. 10 (che sostituisce integralmente l'art. 52 CCNL 2000) CCNL biennio 2004-2005, la «retribuzione globale di fatto mensile o annuale che è costituita dall'importo della retribuzione individuale per 12 mensilità cui si aggiunge il rateo della 13ª mensilità ... sono escluse le somme corrisposte a titolo di rimborso spese o a titolo di indennizzo nonché quelle pagate per trattamento di missione fuori sede e per trasferimento». Ne discende, pertanto, che la portata precettiva della nuova disposizione non è compatibile, come possibile opzione interpretativa, con la disciplina previgente, che deponeva, al contrario, nel senso dell'inclusione delle voci retributive costanti e continuative (e quindi anche del rateo di tredicesima mensilità) nel concetto di retribuzione lorda percepita al momento di risoluzione del rapporto. Non è, inoltre, priva di rilevanza la circostanza relativa all'interpretazione dell'art. 7 fornita dalla stessa Regione poco tempo dopo la sua emanazione. Fornendo con Deliberazione della Giunta regionale n. 532 del 30 maggio 2005 i criteri applicativi,la Regione ha infatti chiaramente esplicato il significato e la portata della disposizione in questione, affermando che l'indennità supplementare «si compone di tutti quegli elementi che assumono i connotati di compenso fisso, continuativo, costante e generale, con eccezione di quelli occasionali od elargiti a titolo di ristoro ed indennizzo per la particolare gravosità delle mansioni richieste (es. indennità di strutturara)». Pur non trattandosi di una disposizione di rango legislativo, la delibera ora riportata è senza dubbio chiara espressione di una prassi applicativa incontroversa. La nuova interpretazione, infatti, attribuisce all'art. 7 un significato di certo non ricompreso in una delle possibili letture della disposizione, andando ad escludere il rateo di tredicesima mensilità dalla definizione complessiva di retribuzione. In primo luogo, pertanto, la norma censurata, deve considerarsi lesiva dei canoni costituzionali di ragionevolezza nel momento in cui non si limita ad assegnare alla disposizione interpretata un significato riconoscibile come una delle possibili letture del testo originario (cfr, sentenze n. 374 del 2002, n. 29 del 2002; n. 525 del 2002; 74 del 2006; n. 74 del 2008 e da ultimo n. 24 del 2009).In secondo luogo, occorre in particolare soffermarsi sull'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica. La Corte ha infatti più volte (sentenze n. 416 del 1999 e n. 211 del 1997) valorizzato il principio dell'affidamento legittimamente posto dal cittadino sulla certezza e sicurezza dell'ordinamento giuridico, quale elemento essenziale dello Stato di diritto, che non può essere leso da norme con effetti retroattivi che incidano irragionevolmente su situazioni regolate da leggi precedenti. Nel caso di specie, la disposizione censurata è venuta a determinare, in modo retroattivo, una sostanziale decurtazione dell'ammontare dell'indennità supplementare tradendo l'affidamento che i dipendenti regionali, aderendo alla proposta di risoluzione consensuale del rapporto di lavoro, avevano riposto nella certezza della inclusione del rateo di tredicesima mensilità nella base di calcolo dell'indennità in questione. Ed infatti, !a disposizione censurata, interferisce inevitabilmente anche sulla regolamentazione giuridica del rapporto tra le parti, andando a modificare situazioni già consolidate ed acquisite al patrimonio giuridico dei dipendenti. L'irragionevolezza dell'intervento legislativo è, infatti, evidente ove si pensi che, nella specie, i dipendenti pubblici sono stati indotti stipulare i relativi contratti di risoluzione del rapporto confidando nella convenienza riferita a quello specifico quadro normativo. Nella valutazione dei motivi per la stipulazione dell'accordo non poteva non essere presente la consapevolezza della disciplina vigente in tema di calcolo dell'indennità supplementare, ivi compresa l'inclusione del rateo di tredicesima mensilità. La norma successiva non può, infatti, tradire l'affidamento del privato sull'avvenuto consolidamento di situazioni sostanziali (sentenze n. 156 del 2007 e n. 416 del 1999), pur se dettata dalla necessità di riduzione del contenzioso o di contenimento della spesa pubblica (sentenza n. 374 del 2002) o per far fronte ad evenienze eccezionali (sentenza n. 419 del 2000). Essa interviene su situazioni in cui si è consolidato l'affidamento del privato riguardo alla regolamentazione giuridica del rapporto, dettando una disciplina con esso contrastante, e sbilanciandone l'equilibrio a favore di una parte (quella pubblica) a svantaggio dell'altra (quella privata). Ulteriormente tale lesione ravvisa per il fatto che il legislatore regionale ha omesso di salvaguardare attraverso idonei strumenti normativi la posizione dei lavoratori che, in applicazione della disposizione preesistente, avessero ottenuto la liquidazione di un incentivo all'esodo secondo criteri più favorevoli rispetto a quelli previsti dalla legge di interpretazione. Pertanto, la disposizione denunciata contrasta con l'art. 3 Cost., costituendo un'ipotesi di esercizio irrazionale del potere del legislatore di emanare norme interpretative. 1.2. Sulla rilevanza della questione. In punto di rilevanza della questione si Osserva che, con tutta evidenza, qualora la disposizione regionale sulla base della quale si è determinata l'indennità supplementare in favore della ricorrente venisse dichiarata incostituzionale, dovrebbe essere accolta la domanda giudiziale promossa dalla stessa in ordine, all'inclusione del rateo di tredicesima nella base di calcolo della detta indennità, con diritto della Basta al pagamento delle relative differenze. 2. Sulla violazione dell'art. 111 della Costituzione e dell'art. 6 della CEDU. La questione di legittimità costituzione sollevata in riferimento all'art. 111 della Costituzione ed all'art. 6 della CEDU deve ritenersi manifestamente infondata. Si osserva, sul punto, come il citato art. 6, prescrivendo il diritto ad un giusto processo dinanzi ad un tribunale indipendente ed imparziale, imporrebbe al potere legislativo di non intromettersi nell'amministrazione della giustizia allo scopo di influire sulla singola causa o su di una determinata categoria di controversie, attraverso norme interpretative che assegnino alla disposizione interpretata un significato vantaggioso per lo Stato parte del procedimento. Ad avviso di parte ricorrente il legislatore nazionale avrebbe emanato una norma interpretativa in presenza di un notevole contenzioso, in tal modo violando il principio di «parità delle armi». La conseguenza è che il contrasto di una norma nazionale con una norma convenzionale, in particolare della CEDU, si traduce in una violazione dell'art. 117, primo comma, Cost. Nel caso di specie, la questione da un lato è mal posta, non avendo parte ricorrente indicato il corretto parametro costituzionale di riferimento, dall'altro risulta comunque manifestamente infondata, essendo il legislatore regionale intervenuto con la disposizione censurata allorquando la controversia in questione non era ancora sorta. Ed infatti, secondo un costante orientamento della Corte europea dei diritti dell'uomo, (casi Raffineries Grecques Stran e Stratis Andreadis c. Grecia del 9 dicembre 1994, e Zielinski e altri c. Francia, del 28 ottobre 1999) deve censura rasi la prassi di interventi legislativi sopravvenuti, che modifichino retroattivamente in senso sfavorevole per gli interessati le disposizioni di legge attributive di diritti, la cui lesione abbia dato luogo ad azioni giudiziarie ancora pendenti all'epoca della modifica. Nel caso di specie, se da un lato è evidente come il legislatore sia intervenuto «in vista» delle future controversie, dall'altro il giudizio in questione non era stato ancora instaurato (cfr. richiesta del tentativo obbligatorio di conciliazione del 1 luglio 2008). Ne discende, pertanto, anche in riferimento all'art. 111 della Costituzione (per il quale parte ricorrente svolge le medesime argomentazioni), la manifesta infondatezza della questione. P.Q.M.Visto ed applicato l'art. 23 legge 11 marzo 1953, n. 87; Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 44, comma 2 legge regionale Calabria 13 giugno 2008, n. 15 in relazione all'art. 3 Cost.; Dichiara manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 44, comma 2 cit. per l'asserita violazione dell'art. 111 Cost. e art. 6 della CEDU; Sospende il giudizio; Dispone la trasmissione immediata degli atti alla Corte costituzionale; Dispone che, a cura della cancelleria la presente ordinanza sia notificata alle parti, al Presidente della Giunta regionale della Calabria ed al Presidente del Consiglio regionale della Calabria.  

   
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